Av Henrik Steen, Flyktningregnskapet 2008

Flyktningregnskapet'08

Der noen reiser frivillig, er andre flyktninger. Naturkatastrofer, nød og konflikter skaper forskjellige typer flyktningstrømmer. Mennesker har alltid vært på flukt, men både verden og årsakene forandrer seg. For 1100 år siden ble mange tvunget på flukt fordi deres bosteder i blant annet Irland ble herjet av norske vikinger. I vår globaliserte verden føler mange det som nødvendig å kunne bevege seg mellom landene uten for mange hindringer.

Nordmenn tar selv muligheten til å dra på ferie til nær sagt ethvert land som noe nær en selvfølgelig rett. Næringslivet er også er avhengig av en internasjonal og mobil arbeidsstyrke som kan flyttes over landegrensene.

Mange land vil gjerne selv sile hvem de ønsker innenfor sine grenser, og de senere år har det vært fokus på «hjerneflukt», migrasjonsstrømmen av høyt utdannede personer fra utviklingsland til industriland. En flyktning eller migrant er et menneske som tar skjebnen for sitt liv i egne hender. Noen for å berge sitt liv, andre for å bedre sitt liv eller andres liv.

Det er mange årsaker til at folk må forlate hjem og noen ganger familie. Noen lever i skjul, andre søker asyl. Nær 200 millioner mennesker bor for tiden i et annet land enn de er født i. Tre prosent av menneskeheten er på vandring. Bare en andel av disse er flyktninger, rundt 40 millioner, hvorav de fleste er internt fordrevne (internally displaced people, eller IDP) i eget land. I sin sluttrapport, «Migration in an interconnected world: New directions for action» (2005), konkluderer FN-kommisjonen GCIM med at det internasjonale samfunnet ikke har greid verken å realisere potensialet eller gripe fatt i utfordringene som ligger i global migrasjon.

Et stadig økende antall mennesker drives på flukt på grunn av menneskeskapte klima– og miljøendringer, uten at det finnes en definisjon som heter «klimaflyktning». Etter dette har det blant annet blitt en løpende internasjonal diskusjon om hvorvidt Flyktningkonvensjonens kriterier burde revideres.

«Det blir stadig mer vanskelig å skille en flyktning fra en annen, eller kategorisere migranter og flyktninger i en gruppe», konstaterer FNs høykommissær for flyktninger, António Guterres.

Han legger til: «En krig utløses gjerne i strid eller kamp om ressurser, som i sin tur kan ha blitt forårsaket av klimaendringer. Alt er mer mikset sammen i vår tid. Jeg oppfordrer alle til å være med å finne nye og innovative løsninger for behandling av migrasjon og flyktninger som passer bedre i dette århundre».

Høykommissæren har imidlertid ikke foreslått å reforhandle konvensjon. Mange frykter at ved reforhandling i dagens politiske klima, kan man risikere å sitte igjen med et langt dårligere produkt.

Myter

De senere årene har en del lands myndigheter og medier, primært i vestlige land, rettet fokus mot «illegale migranter» og «blandede grupper». En del flyktninger blir stigmatisert som «lykkejegere», som ikke egentlig trenger beskyttelse etter Flyktningkonvensjonen, men «kun» er på jakt etter et bedre liv.

Jan O. Karlsson, tidligere migrasjons- og bistandsminister i Sverige og leder av FNs kommisjon om migrasjon, påpeker at mange myter om migrasjon og flyktninger ikke bare influerer mediene, men også myndigheter.

«900 flyktninger kom til Tenerife på én dag!» skriver avisene med krigstyper og får oss til å tro at Europa nærmest er «truet». Men hvor mange turister flys daglig inn til den spanske ferieøya?

Sannheten er at de færreste flyktninger kommer til vestlige land. De aller fleste vil riktignok gjerne heve sin levestandard og vil til land eller områder der arbeidsledigheten er lavere, utdannings- og helsesystemet bedre og inntektene høyere, men de blir ofte i sitt eget nærområde, som regel et annet fattig utviklingsland.

Det er også skapt et bilde av mye illegal migrasjon i verden. FNs globale kommisjon for internasjonal migrasjon (GCIM) har anslått at den årlige illegale migrasjon i verden er et sted mellom 2,5 og 4 millioner, derav en halv million mexicanere som tar seg inn i USA uten gyldig tillatelse, altså en svært liten andel totalt. Det er ingen grunn til å tro at verken blandingen eller motivene i flyktningstrømmer har endret seg radikalt over tid, men at problematiseringen henger sammen med vestlige lands økte fokus på viktigheten av en systematisk arbeidsmigrasjon, samt det økte politiske presset på asylsøkere og asylprosessen.

Myten om «økonomiske snyltere» er også lett å tilbakevise. Migranter og innvandrere representerer en produksjonsverdi på minst 2500 milliarder dollar i året. Et viktig aspekt ved dette, er også pengene som migranter sender tilbake til sine hjemland. Verdensbanken har anslått dette beløpet til 250 milliarder dollar årlig. Det er fem ganger mer enn den samlede bistand fra vestlige land! Det er også tilfelle at jo mer man kan fø, jo mindre føder man.

I Europa og vestlige land har fødselsraten gått ned mens velstanden har økt. Uten innvandring ville Europas befolkning minsket med flere millioner. Stadig flere land har behov for mer arbeidskraft. Likevel brukes argumentasjon om at det ikke er nok jobber til alle. Prognoser viser at EUs arbeidsstyrke vil reduseres med 20 millioner innen 2030, samtidig som antall eldre vil øke kraftig. Dette vil kunne få alvorlige konsekvenser for den økonomiske utviklingen i vår del av verden.

En flyktning?

Formelt er en flyktning et menneske som er forfulgt og trenger beskyttelse. Men det er ikke alltid så enkelt i praksis. Selv om de kommer i samme båt eller samme gruppe, kan de ha vidt forskjellig bakgrunn, behov og grunner til å flytte på seg. Det er også forskjellige grader av påkjenninger og trakassering i et hjemland, og forskjeller i de krefter som påskynder en utreise.

Ved ankomst blir de derfor vurdert, veid og målt: Er dette en reell flyktning? Hvilke krav på beskyttelse og støtte har dette mennesket? Skal han eller hun sendes rett tilbake, få plass i en teltleir eller hives i fengsel?

FNs Flyktningskonvensjon av 1951 og den europeiske menneskerettighetskonvensjon (EMK) er de sentrale regelverk i forhold til oppholdstillatelse basert på utlendingers behov for beskyttelse i Norge. FNs Flyktningkonvensjon definerer en flyktning som en person som «av velbegrunnet frykt for å bli forfulgt på grunn av rase, religion, nasjonalitet, tilhørighet til en spesiell sosial gruppe eller på grunn av politisk oppfatning befinner seg utenfor det landet han er borger av, og som er ute av stand til, eller på grunn av slik frykt, ikke ønsker å søke dette lands beskyttelse».

Om han eller hun får asyl er opp til den enkelte stat. Ut over dette står det ethvert land fritt å gi personer opphold ut fra andre humanitære betraktninger enn dem som danner grunnlag for flyktningbeskyttelse eller annen beskyttelse.

Opphold på humanitært grunnlag gis når vedkommende er i en «flyktningliknende situasjon» uten at kriteriene for asyl anses å være fullt ut til stede. I praksis gir en slik status flere begrensninger i utfoldelse enn når man har politisk asyl, blant annet i anledningen til å reise til andre land. Det er også andre måter å få oppholdstillatelse i et land på. En flyktning kan søke om gjenforening med andre medlemmer av sin familie. Under krigen i Bosnia ble betegnelsen «kollektiv beskyttelse» innført. Den innebar at hele grupper ble mottatt uten individuell vurdering.

Vilkårlig

I motsetning til retten til liv, som en grunnleggende menneskerett, er ikke retten til å søke asyl videreført i noen bindende konvensjon.

Å søke asyl oppleves av mange flyktninger som et sjansespill. Den videre skjebnen til en asylsøker avgjøres ofte av om landet har gått inn for en restriktiv eller liberal asylpolitikk. Erfaring viser også at fortolkningene av kriteriene for å få asyl etter Artikkel 1A og premissene for å bli beskyttet mot tilbakesending ifølge Artikkel 33, er gjenstand for store variasjoner varierende fortolkninger avhengig av politiske forhold. For eksempel anerkjente et land som Yemen alle som kom fra Somalia som prima facie (rettmessige) flyktninger. I samme tidsrom ble somaliere framhevet som et problem i forhold til såkalt blandede grupper i Europa. Enkelte vestlige land ga klar beskjed om at de som forflyttet seg videre fra et «trygt» førsteland ikke ville bli ansett som flyktning men «økonomiske migrant» om de eventuelt nådde et vestlig land.

Selv om EU de siste årene har arbeidet for å harmonisere asylpolitikken i medlemslandene, er det også her fortsatt store forskjeller på landenes politikk, særlig med hensyn til hvor mange asylsøkere de mottar. Til tross for at Flyktningkonvensjonens artikkel 33 inneholder en slags «sikkerhetsgaranti» som sier at «ingen kontraherende stat må på noen som helst måte utvise eller avvise en flyktning over grensen til områder hvor hans liv eller frihet vil være truet», skjer også dette.

Ny lov

Rettighetene definert i konvensjonene, er basert på dyrekjøpte erfaringer med menneskelig ondskap. Flyktningkonvensjonen ble, i likhet med Genevekonvensjonen og andre viktige konvensjoner, formulert i etterkant av store menneskeskapte kriger og katastrofer. Noen mener at det ikke er grunn til å «uthule» rettighetene i dag, mens andre stiller grunnleggende spørsmål ved om definisjonene og rettsavgrensningene kan bestå i en verden preget av frykt for og kamp mot terror, miljøkatastrofer, klimaendringer og økonomisk undertrykking.

Mens den klassiske flyktning i årene etter 2. verdenskrig var en mann som ble forfulgt på grunn av politisk aktivitet mot regimet i sitt hjemland, er flertallet av dagens flyktninger kvinner og barn, ofte i en massefluktsituasjoner som følge av konflikt, krig og generell vold. Et flertall av dagens flyktninger er dessuten internt fordrevne og ikke dekket av Flyktningkonvensjonen.

For de fleste flyktninger er det ikke lett å ta seg til et annet land. Borgerkriger og turbulens i mange samfunn har medført at dette blir et større og større problem. Internal Displacement Monitoring Centre (IDMC), overvåker og rapporterer om situasjonen for verdens internt fordrevne på oppdrag fra FN. I siste års rapport anslås at internt fordrevne nå er 26 millioner mennesker. Situasjonen for verdens internflyktninger blir stadig verre og krisene øker i omfang. Både den internasjonale og den nasjonale utvikling knyttet til innvandring har gjort fagfeltet svært komplisert.

Feltet er fullt av vanskelige dilemmaer. Nesten ethvert punkt byr på tankekors og avveininger, der medmenneskers livskvalitet berøres og står i konflikt med behovet for klare regler og effektiv håndheving.

Fordi også norske myndigheter har tatt selvkritikk på vilkårlig og skiftende praksis, vedtok Stortinget i april 2008 en ny utlendingslov der flyktningbegrepet blir nærmere definert og tydeliggjort. Det nye flyktningbegrepet vil omfatte alle som har rett til internasjonal beskyttelse, ikke bare dem som er omfattet av flyktningkonvensjonen. Det omfatter også personer som er vernet mot retur etter Den europeiske menneskerettskonvensjonen. Til nå har personer i siste kategori ikke blitt innvilget asyl i Norge, men opphold på humanitært grunnlag av andre beskyttelsesgrunner. Med den nye loven vil flere av disse også bli anerkjent som flyktninger, med de rettigheter det innebærer.

Lovendringen skaper et klarere skille mellom de som er beskyttet fra retur til hjemlandet på grunn av menneskerettigheter, og de som får opphold i Norge av rene humanitære grunner.

20 år før FN fastslo sin definisjon av flyktning, brukte forfatteren Aksel Sandemose uttrykket i sin roman «En flyktning krysser sitt spor» (1933), som blant annet ga oss Janteloven. Den mest kjente paragrafen, «du skal ikke tro du er noe», kan nok de fleste flyktninger og innvandrere i verden kjenne seg igjen i.

Etter at han skrev nøkkelromanene om Janteloven våget han ikke å oppsøke hjembyen Nykøbing Mors, der det mildt sagt var blandede følelser overfor forfatteren. Slik sett var han en «litterær flyktning», og i 1939 emigrerte han til Norge.

Hadde Sandemose søkt asyl i dag, ville han fått et selvfølgelig og blankt avslag. Han oppfyller simpelthen ikke kriteriene, samme hvor mye frykt han måtte føle.

I den aktuelle debatt er det fristende å omskrive romantittelen: «En flyktning krysser vår definisjon».

Av Henrik Steen, Aftenposten Innsikt

Richard Skretteberg, Flyktninghjelpen (NRC)

– Vest-Sahara og Bhutan er to gode eksempler på langvarig neglisjerte og uløste flyktningkriser, den ene om okkupasjon, den andre om etnisk rensning, sier seniorrådgiver Richard Skretteberg i Flyktninghjelpen. Den norske Flyktninghjelpen er en stor aktør også internasjonalt, med 2000 medarbeidere lokalt ansatt i prosjekter i om lag 20 land. Fra sitt kontor i Grensen i Oslo følger Richard Skretteberg spesielt neglisjerte og uløste konflikter.

– Da Spania etter press fra FN trakk seg ut av sin siste koloni Vest-Sahara i 1975, skulle folket holde avstemning om sin egen fremtid. Det har enda ikke skjedd, fordi landet da ble okkupert av Marokko i stedet. Marokkos påståtte «historiske krav» på Vest-Sahara ble forkastet av den internasjonale domstolen i Haag allerede i 1975. Hundrevis av resolusjoner i FN har heller ikke ført frem. Vest-Sahara behandles fremdeles av FN som Afrikas siste uløste kolonispørsmål, forteller Skretteberg.

Over halvparten av Vest-Saharas opprinnelige befolkning, saharawiene, lever nå under ekstremt vanskelige forhold i flyktningleire sørvest i Algerie, til sammen 165.000 mennesker. Herfra har de organisert motstand gjennom bevegelsen Polisario, valgt eksilregjering og grunnlagt Den sharawiske arabiske demokratiske republikk (SADR), som i dag er anerkjent av over 80 stater og er fullverdig medlem av Den afrikanske union (AU). De mangler bare sitt rettmessige territorium, som i mellomtiden befolkes av Marokkanske bosettere.

«Shangri La»-syndromet

Det uløste flyktningspørsmålet i Vest-Sahara er ett av flere. Skretteberg framhever også Bhutan, det lille kongedømmet i Himalaya mellom Kina og India med 640 000 innbyggere.

– Siden midten av 1980-tallet har landet drevet ut en sjettedel av sine innbyggere. Landets elite definerte den nepalskspråklige minoriteten, lhotsampaene, som en politisk og kulturell trussel og drev de ut, i tråd med kongens befaling om «én nasjon, ett folk». Smak litt på det mottoet, sier Skretteberg.

I dag sitter 110 000 flyktninger fra Bhutan i flyktningleire i Nepal, mange siden 1991. De er tvunget ut ved hjelp av lover og maktmisbruk. Det startet i 1977 med loven som krevde at man måtte lese og skrive nasjonalspråket dzongkha for å være statsborger, et fremmed språk for lhotsampaer som dessuten for det meste er analfabeter. Senere er statsborgerskapsloven innskjerpet på mange punkter. Uten statsborgersertifikat får man ikke sendt barna på skole, ingen medisinsk hjelp, reisedokumenter, stipend, jobb i staten eller betalt for sine jordbruksprodukter. Det ble umulig for mange lhotsampaer å leve videre i Bhutan, og de flyktet over grensen til India. På vei ut ble de tvunget til å skrive under på at de forlot Bhutan frivillig. India sendte flyktningene videre til Nepal.

– 40.000 er barn som aldri har opplevd noe annet. Ikke én flyktning har kunnet reise hjem. Det ikke tvil om at lovene har vært rettet mot en bestemt gruppe, og i praksis en etnisk rensning, sier Skretteberg.

Hvorfor uløst?

«UN (FN) står for United Nothing», sier de sharawiske flyktningene i Algerie. Nepal og Bhutan har kranglet i årevis om hva som skal skje med flyktningene uten noen løsning. Selv om man vet blant annet fra Kongo og Palestina at store uløste flyktningproblemer kan avføde nye og langvarige konflikter, skjer det likevel svært lite med situasjoner som Vest-Sahara og Bhutan. Hvorfor?

– Dette er to forskjellige eksempler, men med flere likhetstrekk. Begge grupper har vært flyktninger i lang tid, de får stadig mindre pengehjelp utenfra og liten oppmerksomhet i mediene. Andre hensyn kommer foran det å hjelpe flyktningene: Politikk, strategi, vennskap og penger. Overgriperlandene har også mektige støttespillere. Frankrike står bak Marokko og India viser ingen vilje til å øve press overfor kongedømmet i Bhutan, sier Skretteberg.

– Det er ulike former for neglisjering. Vi kan måle neglisjering i forhold til penger og donormidler til de ulike konflikter og flyktninger. Vi kan måle det i forhold til internasjonal tilstedeværelse og vi kan måle det i forhold til mediedekning og mangel på politisk vilje. Den politiske viljen er ofte mest bestemmende. I noen tilfeller inntreffer alle kriteriene, sier Skretteberg.

– Se her! Jeg kaller det «Shangri La»-syndromet, sier Skretteberg og blar opp lørdagsmagasinet i en stor norsk avis der det «harmoniske lykkelandet» Bhutan presenteres over seks sider uten å nevne den etniske rensningen eller flyktningkrisen med ett eneste ord.

Okkupanten vinner

Etter 16 år med væpnet konflikt i Vest-Sahara, inngikk partene avtale om våpenhvile i 1991. I følge avtalen skulle det i 1992 gjennomføres folkeavstemning i Vest-Sahara om landet skulle bli selvstendig eller innlemmes i Marokko. FN-operasjonen MINURSO ble opprettet for å overvåke våpenhvilen og sikre gjennomføring av folkeavstemningen, men den har til dags dato ikke blitt avholdt.

– FN-operasjonen har kostet 45 millioner dollar i året i 16 år. De har fått lite ut av pengene. Når den humanitære hjelpen også går ned, kan det få sikkerhetsmessige konsekvenser, advarer Skretteberg.

I 2007 fremmet Marokko forslag om at folkeavstemningen ikke skulle handle om selvstendighet, men at kun om at landet innlemmes i Marokko med en viss egen autonomi. To av de permanente medlemmene i Sikkerhetsrådet, USA og Frankrike, uttalte at den marokkanske planen var et godt forslag, på tvers av FNs tidligere vedtak.

Da den danske generalmajor Kurt Mosgaard var sjef for MINURSOs militære styrker i 2005-2007, var han den første som beordret at det marokkanske flagget over FN-bygningen i Vest-Sahara skulle fires for godt.

– Saken er enkel og krystallklar. FN er tydelig på at statusen for territoriet er uavklart. Da kan man ikke akseptere at det marokkanske flagget henger der. Jeg vet ikke hvordan det kan ha pågått i 16 år uten at noen har reagert, sier Mosgaard. Han mener flaggsaken er et av flere bevis på at FN sier én ting i New York, men ofte spiller en annen rolle i praksis.

– Det er på høy tid at FN setter ned foten, blir klarere i sin tale og gjennomfører sine vedtak. Det ville vært en seier for det internasjonale samfunn, sier Mosgaard. Skretteberg er enig.

– Det er også et strategisk spill om tilgang til naturressurser. Så lenge situasjonen forblir uløst, vinner okkupanten. FN, især Frankrike, Spania og USA, må utøve sin innflytelse mer proaktivt for å oppnå en løsning som fullt ut respekterer saharawienes fundamentale rett til selvbestemmelse og uavhengighet, avslutter Skretteberg.

Av Henrik Steen, Aftenposten Innsikt

Å være flyktning er en menneskerett

Ikke var han på flukt fra en despotisk konge eller krigføring, men ettersom engelske kryssere hadde blokkert havnene var det lite handel og stor nød. For å skaffe sårt tiltrengt korn til familien, rodde vår folkehelt Terje Vigen fra Sørlandet over Skagen til Danmark. «Den underlige gråsprengte», skapt av Henrik Ibsen, ville i dag blitt stemplet som illegal «lykkejeger» og møtt store problemer.

Menneskene som i vår tid drister seg i en holk over Middelhavet fra Afrika til Europa, legger ut på en farligere ferd enn Terje Vigen, i desperate forsøk på å redde eller bedre eget eller andres liv, ved å skaffe jobb og sende penger hjem. De skyller i land på Kanariøyene, langs kysten av Spania eller Hellas, noen døde.

40 millioner på flukt

Hvert år på FNs internasjonale flyktningdag den 20. juni, offentliggjøres «Flyktningregnskapet» til den norske Flyktninghjelpen med fersk statistikk fra FNs høykommissær for flyktninger (UNCHR) og andre kilder. I år er den offisielle fasiten at nær 40 millioner mennesker er på flukt i verden.

De aller fleste flyktninger er i sin nærregion. Enten som internt fordrevne i eget land, eller de har klart å ta seg over til et naboland. De som kommer til Europa møter EUs nyskapning Frontex, byrået for EUs eksterne grenser, en ordning som Norge også deltar i. Som medlem av Schengen, Frontex og Dublinkonvensjonen har Norge i praksis flyttet sin sørligste grense til Middelhavet. Der patruljerer Frontex-båter langs kysten av Senegal og Mauritania for å stanse flyktninger på vei ut, noe som er blitt kritisert av FNs høykommissær for flyktninger (UNHCR).

– Det er en menneskerettighet å kunne søke asyl i et annet land. Operasjonene må ikke avskjære menneskers grunnleggende rett til å forsøke dette, sier høykommissær António Guterres.

FNs høykommissær for flyktninger, kjent under det engelske akronymet UNHCR, ble opprettet i 1950 for å arbeide for å beskytte personer på flukt. UNCHR har siden hjulpet rundt 50 millioner mennesker og mottatt Nobels fredspris to ganger, i 1954 og 1981.

Over 175 millioner mennesker bor i et annet land enn de er født i. Noen reiser frivillig, andre er flyktninger. Noen lever i skjul, andre søker asyl.

Alle land skiller juridisk på emigrant og immigrant, asylsøker og flyktning og behandler gruppene forskjellig.

Høyere stengsler

Verdenssamfunnet produserer stadig nye flyktninger, men den politiske viljen til å hjelpe ser ut til å bli mindre. Den svenske kommunen Södertälje – på størrelse med Kristiansand – har det siste året tatt i mot flere flyktninger fra Irak enn både USA og Canada til sammen.

Heller ikke innen EU og Schengen er det like hjertelig velkomment som «fri flyt» skulle tilsi. Italia vedtok nylig en lov som tillater myndighetene å kaste ut også Schengen-borgere, foreløpig brukt mot rumenere. Det siste året har Storbritannia tatt imot færre asylsøkere enn land som Tanzania, Jordan, Syria og Iran. Kina, vertslandet for årets sommer-OL, produserer flest asylsøkere i verden etter Irak,  returnerer emigranter fra Nord-Korea, selv om de der møter hard straff for å ha forlatt Nord-Korea uten tillatelse. Indonesia har nær 200 000 internt fordrevet. Tørke i Afrika skaper nye klimaflyktninger.

Da Norge i april vedtok ny utlendingslov, framsatte landets største opposisjonsparti et alternativt lovforslag som foreslo å skille ut bestemte grupper som uønsket, blant annet «muslimske fundamentalister», analfabeter og andre «ressurssvake», samt mennesker fra land som partiet mener er vanskeligere å integrere.